"Власть Советов", №7, октябрь 1924 год, стр. 120-126

Обзор деятельности СТО и СНК Союза ССР.

В предыдущем отчете мы постарались беглыми штрихами обрисовать участие в деятельности СТО и СНК Союза ССР их вспомогательных комиссий, в частности — Административно-Финансовой Комиссии.

В настояшем обзоре мы считали бы целесообразным анализу отдельных актов СТО и СНК Союза ССР предпослать общую характеристику их конкретной деятельности.

Беря за отчетный период (1 сентября—1 октября) 5 протоколов Совнаркома, мы получаем следующее распределение дел по некоторым важнейшим, как нам казалось, рубрикам.

Сводка постановлений Совнаркома Союза ССР за сентябрь месяц 1924 г.

№№ по порядку.	Наименование вопроса.	Абсолютн. число.	%
1	Касс. вопросы и вопросы предс. сессии ЦИК СССР.	19	11
2	Финансы	57	34
3	Внешняя торговля	22	13
4	Промышленность	14	8
5	Военное дело	9	5
6	Внутренняя торговля	4	3
7	Транспорт	4	3
8	Кооперация	3	2
9	Труд	3	2
10	Сельское хозяйство	2	1
11	Народная связь	1	—
12	Разные	30	18

Обращаясь к анализу отдельных рубрик, которые распределены в приведенной сводке, (дела, слушавшиеся в СТО и СНК Союза ССР в отчетном периоде), необходимо предварительно дать некоторые раз'яснения.

Прежде всего, следует отметить отсутствие рубрики — «Иностранная политика» — обстоятельство случайного характера: сколько-нибудь крупных (помимо назначений полпредов) актов в отчетном периоде в этой области не было.

Наоборот, рубрика «Конституционные вопросы», занимающая не последнее место в делах Совнаркома, носит, так сказать, «сезонный» характер. В нее вошли, главным образом, вопросы, вносимые на 2-ю сессию ЦИК Союза ССР 3-го созыва. При рассмотрении этой рубрики бросается в глаза большое количество вопросов, в несколько раз превосходящее число их в повестке 2-й сессии ЦИК СССР 2-го созыва. Об'ясняется это обстоятельство не только тем, что на повестку сессии была поставлена лишь часть вопросов из числа подготовлявшихся Совнаркомом (из числа обсуждавшихся в СНК или его комиссиях сессионных вопросов СНК СССР счел необходимым только три — гражданское право, процесс и положение о военно-судебных учреждениях — не подвергать обсуждению на ближайшей сессии), но и той обстоятельностью, с которой в СНК СССР рассматривались эти вопросы.

В предыдущем обзоре мы отмечали, что СНК Союза ССР после проработки значительной части этих вопросов в Комиссии Законодательных предположений создал для их рассмотрения особую комиссию под председательством т. Чуцкаева¹⁾.

Вместе с тем Совнарком подверг проекты, разработанные комиссией т. Чуцкаева, весьма детальному и разностороннему разбору, внеся в них целый ряд поправок, дополнений и изменений. По общему правилу проекты, разработанные комиссией, дважды заслушивались Советом Народных Комиссаров, при этом после вторичного чтения нередко постановлением СНК создавались особые комиссии в составе 2—3 лиц для окончательного отредактирования этих проектов «на основе высказанных в СНК мнений».

В нашем обзоре невозможно дать полный анализ содержания этих основных актов, издаваемых в непосредственное развитие и уточнение Конституции Союза ССР и долженствующих определить отношения Союза и Союзных Республик в области законодательства о гражданстве, уголовного законодательства, законодательства о судоустройстве, об уголовном судопроизводстве и бюджетных правах Союза и Союзных Республик (последний вопрос в повестке сессии не включен в число вопросов конституционных, так как отнесен к докладу о финансовой политике, однако, разумеется, по существу разграничение бюджетных прав Союза и Союзных Республик является конституционно не менее важным, чем разграничение прав области законодательства, напр., об уголовном судопроизводстве²⁾.

Согласно постановления СНК СССР, перечисленным конституционным вопросам предпослан единый вводный закон. Последний не только содержит в себе нормы об утверждении вышеназванных проектов, но целую программу дальнейшего законодательства в области разграничения прав Союза и Союзных Республик. В основу этой программы положены следующие принципы: единство политики Союза должно быть теснейшим образом связано с незыблемостью прав его отдельных членов. Сохранение как единства политики Союза, так и неприкосновенности прав его членов, положенное в основу утверждаемых положений, должно быть предметом и дальнейших работ законодателя, при чем он должен рассматривать утверждаемые положения подлежащими дальнейшей «проверке на опыте, исправлению и уточнению согласно указаний опыта».

Возлагая на Президиум ЦИК Союза ССР подготовку к следующей сессии целого ряда проектов аналогичного характера (основы гражданского законодательства, землепользования и т. д.), проект вводного закона вместе с тем предусматривает издание Президиумом ЦИК и СНК Союза ССР целого ряда актов в развитие положений, утверждаемых вводным законом, устанавливая, таким образом, принцип, что утверждаемые сессией «Основы» являются для органов власти Союза не «пределом, его же не прейдеши», а базисом дальнейшей деятельности. Первый шаг в этом направлении должна будет сделать сама предстоящая сессия, утвердив внесенный в соответствии с «основами уголовного законодательства» проект «положения о воинских преступлениях».

К названным конституционным вопросам примыкают теснейшим образом другие вопросы такого же характера, вносимые на сессию проекты: 1) «Кодекс законов о льготах для военно-служащих и их семей», проработанный предварительно в Комиссии законодательных предположений и в специальной комиссии под председательством т. Милютина, с участием т. Буденого и др., 2) Проект Таможенного Устава, 3) Положение о подоходном налоге, которое должно быть издано взамен действующего положения о подоходно-поимущественном налоге и 4) проект поправок к действующему Временному Положению о местных финансах, проект, кодифицирующий ряд поправок, принятых Президиумом ЦИК, и устанавливающий дальнейшее расширение прав местных советов и исполкомов в области финансов.

Наконец, в рубрику «конституционных» вопросов включен и разрабатывавшийся как в Комиссии законодательных предположений, так и в специально создававшихся для этого комиссиях Наказ о работе СНК и СТО Союза ССР, — вопрос, до настоящего времени не законченный разработкой и для его освещения нуждающийся, несомненно, в специальном обзоре.

Обращаясь к другим рубрикам вышеприведенной сводки, необходимо указать, что чрезвычайно большое количество финансовых вопросов об'ясняется, с одной стороны, тем, что жесткость, необходимая для действительного проведения финансовой реформы, заставляет ставить в зависимость от решения СНК целый ряд незначительных вопросов текущего управления, а с другой — тем, что к этой рубрике в нашей сводке отнесен целый ряд постановлений, которые являются не исключительно, а лишь по преимуществу вопросами финансового характера. В частности, благодаря этому сократилась рубрика сельского хозяйства, из которой исключены многочисленные декреты по сельхозналогу. К тому же, в рубрику этих вопросов отнесены и вопросы кредитования и имущественного страхования.

Что касается занимающей следующее место в сводке рубрики вопросов внешней торговли, то здесь главное (по количеству) место занимают вопросы таможенные: различные таможенные льготы, из'ятия из таможенных тарифов и т. п.

Что касается числа финансовых вопросов, то значительность его в СТО об'ясняется в общем теми же причинами, что и в отношении СНК. Естественно, что значительная часть этих вопросов первоначально заслушивалась СТО и лишь в порядке протеста восходила в СНК.

Значительно большее — не только в абсолютных цифрах, но и в процентных отношениях — место, занимаемое в сводке СТО, чем в сводке Совнаркома вопросами промышленности, об'ясняется тем, что внимание правительства занято не столько решением принципиальных вопросов в этой области, сколько решением конкретных вопросов хозяйственного управления и регулирования.

То же самое следует сказать и в отношении вопросов транспорта, внутренней торговли, труда и сельского хозяйства.

Что касается, наконец, рубрики «разные», то сюда вошли вопросы, не вошедшие ни в одну из предыдущих рубрик, а также постановления о назначении личного состава органов власти, составляющие не менее половины постановлений, отнесенных к этой рубрике.

Аналогичная сводка постановлений за отчетный период Совета Труда и Обороны дает следующую картину.

Сводка постановлений СТО за сентябрь месяц 1924 г.

№№ по порядку.	Наименование вопроса.	Абсолютн. число.	%
1.	Конституцион. вопросы.	1	—
2.	Финансы.	66	30
3.	Промышленность	35	16
4.	Транспорт	21	10
5.	Внутренняя торговля	17	8
6.	Военное Дело	10	5
7.	Сельское хозяйство	7	4
8.	Народная связь	4	2
9.	Кооперация	5	2
10.	Внешняя торговля	3	1
11.	Труд.	6	3
12.	Разные	43	20

При сравнении сводки постановлений СТО со сводкой постановлений СНК Союза ССР прежде всего бросается в глаза колоссальное различие в числе «конституционных» вопросов. В сводку СТО попал только один — «Наказ о деятельности СТО и СНК Союза ССР», да и тот прошел через СТО в порядке «сообщения о подписании», т.-е. без особого доклада и обсуждения этого вопроса.

Ни один из сессионных вопросов, в том числе и такой вопрос, как о льготах военнослужащим, в Совете Труда и Обороны, являющемся не столько органом верховного законодательства, сколько высшим органом, ведающим применение общих норм и установление в необходимых случаях из'ятий из них, — ни один из сессионных вопросов, естественно, в СТО не рассматривался.

Что касается рубрики «разные», то в сводке СТО ее смысл существенно иной, чем в сводке Совнаркома. В сводке СТО в эту рубрику вошли, по преимуществу, «секретные» вопросы, а не вопросы назначения, вообще занимающие в числе постановлений СТО второстепенное место.

Говоря о рубрике финансовых вопросов СНК, мы отметили, что в неё по необходимости вошел ряд вопросов, имеющих отношение и к другим рубрикам. Здесь мы остановились на одном таком вопросе — о кон'юнктурном обзоре народного хозяйства за август месяц, являющемся одним из тех ежемесячных «кон'юнктурных» докладов Госплана, которые делаются последним в силу постановления СТО от 12 декабря 1923 г.

Эти доклады и вынесенные по ним решения представляют одну из основ хозяйственной деятельности СТО. Характеризуя последнюю, иногда говорят о «планировании», как особой «функции» СТО. Эта терминология вряд ли правильна. Планирование является не одной из функций высших органов власти социалистического государства, а основным методом социалистического регулирования народного хозяйства. Основные тезисы вышеупомянутого доклада состояли в следующем.

1. Август, освещаемый сопоставлением с прошлым месяцем текущего года, а также сравнением с соответствующим месяцем прошлого года и предварительными данными за 1 декаду сентября текущего года, приводит нас к тому общему выводу, что динамический восстановительный процесс нашего хозяйства, наблюдаемый уже в течение 3-х хоз. лет, несмотря на серьезный неурожай, не прорван, но темп под'ема, вероятно, замедлится.

2. Темп развития промышленности в августе не уступает прошлогоднему. Размер реализации продукции по сравнению с прошлым месяцем сократился, что об'ясняется, главным образом, исчерпанием запасов готовых изделий широкого потребления и отчасти выжидательным настроением рынка в связи с предстоящим снижением цен, декларированным правительством.

3. Обороты бирж и Госорганов дают в августе незначительное повышение. По сравнению же с августом прошлого года обороты внутренней торговли в количественном выражении не изменились под влиянием пониженного урожая и оздоровления денежной и кредитной политики. В этом году, в противоположность ажиотажу прошлого года, мы имеем дело с реальным потребительским и нормальным торговым спросом.

4. В области внешней торговли, хотя август, по предварительным и неполным данным, дает нулевой баланс, но, принимая во внимание, что активность нашего баланса за 9 мес. значительно повысила плановое задание (121 млн. руб. по довоенным ценам или 131 млн. по современным ценам против 99 млн. руб. — утвержд. СТО), нельзя этот показатель отнести к отрицательным.

5. Существенное расширение денежного обращения в августе в соответствии с сезоном сельскохозяйственных заготовок не только не привело к повышению цен, а, наоборот, сопровождается ростом покупательной силы денег.

6. Огромную трудность представляет вопрос о хлебном снабжении страны и о хлебных ценах. Эта проблема должна быть подвергнута специальному рассмотрению Госплана с учетом всех возможных влияний как на сельское хозяйство, так и на индустрию, на Госбюджет, на нашу связь с мировым хозяйством.

7. Признаков снижения покупательного спроса мы не имеем, а по целому ряду товаров, как-то: хлопчато-бумажные ткани, металлические и кожевенные изделия, махорка, — мы видим ясный недостаток продуктов.

8. Имеющиеся с сентября показатели говорят об улучшении хозяйственного положения по сравнению с августом.

Заслушав этот доклад, СТО принял ряд решений как в отношении дальнейшего осуществления намеченного прежде плана народного хозяйства, так и в отношении представления Госпланом кон'юнктурных обзоров в будущем и, в частности, обязал Госплан представить в октябре кон'юнктурный обзор за 1923—24 год и перспективные соображения на 1924—25 год.

Переходя к отдельным конкректным постановлениям СТО и СНК в отчетном периоде, мы считали необходимым остановиться на следующих.

А. В области финансов: — был утвержден бюджет на первый квартал 1924—25 бюджетного года. Было утверждено СТО и СНК постановление о сроках действия кредитов по бюджету 1923—24 г. В силу этого постановления, срок действия этих кредитов по общему правилу продлен до 31 октября 1924 г., а срок выдачи авансов — по 15 октября 1924 г. Все расчеты по этим кредитам, незаконченные в указанный срок, должны будут производиться из кредитов на 1924—25 год.

Далее следует отметить постановление СТО, изданное на основании ст. 19 декрета о местных трестах, постановление о порядке образования, расходования и хранения специального промышленного фонда. Означенный фонд создается из процентных отчислений от прибылей местных промышленных предприятий, от арендной платы за них и от продажи промышленного имущества и мелких промышленных предприятий. Расходуется фонд на финансирование работ по восстановлению и развитию местной промышленности и на покрытие ее убытков. Распоряжение и заведывание фондом принадлежит губисполкомам и осуществляется ими по планам, утверждаемым НКФ и ВСНХ подлежащих союзных республик.

Наконец, из числа постановлений по вопросам финансов следует отметить: 1) постановление СТО «Об обязательном страховании в сельских местностях», 2) постановление СТО «О плане обязательного страхования в городах» и 3) постановление СНК (утвержденное ЦИК СССР) «О единовременном налоге на нужды населения, пострадавшего от неурожая».

В силу первого из названных постановлений, установлено на 1924—25 г. безусловное обязательное сельское страхование от огня в 56 губ., областях и республиках РСФСР, в УССР и БССР, а также установлено обязательное сельское страхование посевов от градобития и скота от падежа в тех губерниях, в которых оно было установлено в 1923—24 г., и при том непременном условии, что о введении этих видов обязательного страхования будет издано постановление подлежащего уездного с'езда советов.

В силу второго из названных постановлений, введено на 1924—25 г. во всех городах УССР, БССР и ЗСФСР и в городах 67 губерний, областей и республик РСФСР обязательное окладное страхование строений и скота.

В силу третьего постановления, устанавливается в 1924—25 г. единовременный налог на нужды населения, пострадавшего от неурожая. От налога освобождаются только крестьяне, лица, получающие по найму не свыше 75 руб., военнослужащие, женщины, имеющие на своем попечении нетрудоспособных, и лица, не получающие самостоятельного дохода. Оклады налога устанавливаются по разрядам. Низший оклад — 4 рубля, высший — 250 рублей.

Б. Из крупных нормативных актов в области промышленности заслуживают быть отмеченными два постановления: 1) о мерах к поднятию государственной и частной золотопромышленности и 2) о ликвидации комитетов содействия Донбассу. В силу первого из названных постановлений, увеличивается размер уплачиваемой НКФ суммы за сдаваемое золото, облегчаются как для Госорганов, так и для частных предпринимателей условия получения в аренду золотоносных земель, предусматривается отпуск НКФ специальных сумм на скупку золога и устанавливается для золотопромышленных предприятий целый ряд налоговых льгот.

Второе из названных постановлений вызвано тем, что работы по добыче угля в Донбассе не только полностью осуществили намеченный план, но и значительно превысили его. Поэтому исчезла необходимость в существовании специальных органов, созданных для содействия работам «всероссийской кочегарки».

В. Сколько-нибудь крупных нормативных актов по внешней и по внутренней торговле в отчетном периоде не было. Однако, вопросы внутренней торговли в некоторой их части привлекали чрезвычайно горячее внимание Правительства. Мы имеем в виду вопросы хлебозаготовительной кампании. Анализировать постановления Правительства по этому вопросу в виду незаконченности самой кампании было бы, несмотря на исключительную важность этих постановлений, несвоевременным и нецелесообразным.

Г. Переходя к вопросам сельского хозяйства, необходимо указать, что здесь в этой области, если не считать вопросы сельхозналога и хлебозаготовки, внимание Правительства сосредоточивалось на решении вопросов реализации урожая хлопка и улучшения хлопководческого дела в будущем.

Д. В заключение считаем необходимым остановиться на вопросах военных. Наиболее крупным актом в этой области в отчетном периоде является декрет Совнаркома Союза СССР (утвержденный впоследствии ЦИК'ом Союза ССР) «О прохождении действительной военной службы в РК Красной армии граждан, окончивших рабфаки, школы 2-й ступени и высшие учебные заведения». В силу этого постановления, названные выше лица по общему правилу состоят на действительной службе только 1 год. При приеме на действительную службу они в общей жеребьевке не участвуют и льготами по семейному положению не пользуются. По истечении 2-х месяцев со дня принятия на службу они зачисляются в полковые школы младшего комсостава и через 6 месяцев по окончании школы зачисляются на командные должности. По окончании годичного срока службы эти лица подвергаются особому испытанию, по выдержании которого зачисляются в территориальные части или в запас среднего комсостава. Лица, не окончившие полковых школ или не выдержавшие только-что названного испытания, отбывают службу на общих основаниях.

2) Краткий обзор содержания положения о бюджетных правах см. в обзоре, помещенном в августовском № журн. "Власть Советов".