Прошло семь лет с того момента, когда революционными усилиями рабочих и крестьянских масс, руководимых коммунистической партией, государственная власть перешла в руки самих трудящихся.
25-го октября II Всероссийский С'езд Советов об'являет себя верховным органом власти. В этот момент был поставлен крест над помещичьей и буржуазной Россией. Затем попытки борьбы буржуазии, попытки вернуть себе привилегии и власть, но безуспешно.
Питер, Москва, а потом город за городом, село за селом все твердо становятся на сторону Рабоче-Крестьянского Правительства. И если в городах и поселках фабрично-заводского типа застрельщиками революции, ее вождями выступали в первую голову руководимые коммунистической партией рабочие, то в селах и деревнях — вернувшиеся с фронта, демобилизованные солдаты (крестьяне), которые, чувствуя необходимость окончательно покончить с буржуазией, были дальновидны: оружие захватили с собой. И брошенный ими лозунг "вся власть Советам" был подхвачен всей массой трудящихся и быстро получил свое осуществление. Почти вся территория б. Российской Империи покрылась сетью Советов. И таким образом, было воздвигнуто громадное советское здание, начиная с советов глухих и самых отдаленных сел и деревень и кончая Всероссийским С'ездом Советов. А эти первичные низовые ячейки в лице сельских и волостных Советов явились, таким образом, основой этого возникшего Советского здания и новой организации государственной власти.
В 7-ю годовщину Октябрьской революции мы хотим кратко осветить состояние и деятельность этих основных ячеек нашей государственной власти, очертить ход постепенного их развития и укрепления.
Оглядываясь на прошлое и сравнивая его с настоящим, надо признать, что пройденный нашей волостью путь был тернист, полон лишений и преград, но зато и достигнутые результаты в деле укрепления и развития нашего волостного аппарата велики. Эти успехи были возможны лишь благодаря неисчерпаемой энергии, революционной настойчивости коммунистической партии и классовой сознательности передовых рабочих и крестьян.
В старое царское время управление волостью было целиком в руках волостного старшины, обыкновенно из местных кулаков, и под надзором помещика в лице земского начальника.
Волость представляла собой тогда административно-полицейскую единицу, через которую правительство выколачивало и выжимало из крестьян налоги и сборы в пользу помещиков и государства, и дальше роли главной деревенской канцелярии волость не шла.
Земская служилая интеллигенция, отчасти либеральная буржуазия того времени, была недовольна таким положением волости и мечтала о мелкой земской единице.
Февральская революция окрылила эти мечты. Мелко-буржуазное Временное Правительство рассмотрело и утвердило "Временное положение о Волостном Земском Управлении" от 21 мая 1917 г.; это положение распространялось на 43 губернии. Сущность его сводилась к следующему: а) сословная крестьянская волость упраздняется и волостное управление крестьян переходит в общую систему государственных учреждений, б) помещичье-дворянское руководство (земские начальники) устраняется и заменяется мелко-буржуазным руководством, в) административно-полицейский характер волости должен уступить место административно-хозяйственной волостной единице; в качестве высшей власти намечалось земское собрание, а исполнительным органом — земская управа.
Но эта проектируемая земская единица по своей организационной структуре и характеру деятельности была замкнута в себе без широкого размаха работы, без действительного приближения к массе населения, т. к. по знаменитым "тайным и равным выборам" в волостное земство могли проникнуть и проникли бы и поп, и кулак, и помещик, — и интересы крестьян были здесь далеко не на первом месте.
Кроме того, трудно и почти невозможно было без основательной подготовки сразу превратить административно-полицейский волостной аппарат в хозяйственно-экономический волостной центр, да и сам проект уже несколько запоздал. Революция мчалась вихрем, и этот проект о волостном земстве фактически успел воплотиться в жизнь лишь в нескольких губерниях. Грянул Октябрь — и начавшийся разгром старых государственных учреждений не сделал никакого исключения и для этих только-что возникших волостных земств: крестьянство знало и чувствовало, что они были далеки от него и чужды ему. — На смену им пришла новая советская волость, истинно крестьянская, с новыми основами, новыми принципами, — волость действительно крестьянская и по духу и по существу работы; ее работой руководят свои же люди — наиболее энергичные и сознательные крестьяне, проникнутые духом уже возникшей рабоче-крестьянской власти, и это руководство осуществляется уже не в интересах помещиков или буржуазии, а в интересах самих крестьян. И волостной аппарат начал строиться так, чтобы он был близок населению и мог выявить и наилучшим способом удовлетворить все хозяйственные и культурные потребности населения. Эти основные принципы, которые принес деревенский Октябрь, и легли в основу организации аппарата власти в новой волости — в лице волостных и сельских советов. Эти волостные организации — волостные с'езды советов и волостные исполкомы возникли всюду стихийно и поэтому форма и структура были не одинаковы, но основа и сущность власти несомненно были выдержаны всюду.
И основной закон (конституция), принятый V Всероссийским с'ездом Советов 1918 г., лишь закрепил, уточнил и изложил в ясной форме то, что уже было создано волей трудящихся и фактически существовало.
Согласно Конституции (ст. 60, 61), в круг ведения нашей советской волости входит все, что связано с деятельностью местных органов, называемых в дореволюционное время органами местного самоуправления по осуществлению местных нужд в области административной, хозяйственно-экономической и культурно-просветительной. Но волостные исполкомы и сельские советы являются в то же время органами государственной власти в пределах своей территории.
В этом и заключается основное отличие наших вновь возникших волостных органов власти от органов волостного управления царского и буржуазного периода власти: тогда функции общего управления были из'яты из ведения этих органов местного управления — они находились в ведении чиновников правительства: административная деятельность, полиция, чиновники акцизного ведомства, землемеры и друг. волостные органы дореволюционного времени имели свои замкнутые местные интересы, интересы живущего на территории волости или уезда населения — господствующего класса буржуазии, и эти интересы противопоставлялись интересам государства. Это были узко ограниченные органы "местного" самоуправления, которым противопоставлялись органы государственной власти. Советская система не знает такого противопоставления. Волостные исполкомы и сельские советы являются проводниками не только своих местных интересов, интересов населения своего круга, своей территории — нет, они выступают одновременно и как органы пролетарского государства, проводя в жизнь все постановления центральной власти.
Затем, если в царской и дореволюционной волости органы самоуправления являлись крестьянскими лишь по названию, но не по существу, то эти органы власти советской волости являются и по существу и по духу их органами, органами исключительно трудящихся, поскольку Советы состоят из представителей избираемых лишь трудящимся населением республики.
Таким образом, Октябрьская революция принесла крестьянству организацию волости на совершенно новых началах, в основу которых было положено осуществление и удовлетворение всех его интересов и потребностей.
Но эта задача, а равно и укрепление самого аппарата волости, оформление его структуры на время несколько должна была задержаться. Остатки буржуазно-помещичьей России, не желая расстаться со своим положением господства и эксплоатации, делали отчаянное усилие, чтобы вернуть себе прежнее положение.
Грянула гражданская война. Встал вопрос о защите рабоче-крестьянской власти и удержании основных завоеваний Октября. Общность интересов города и деревни — рабочих и крестьян была налицо, и совместными усилиями все отчаянные попытки контр-революции вернуть в деревню помещика, старшину и урядника были отбиты.
Но здесь этот период, примерно до начала 1921 года, несомненно замедлил ход развития и укрепления нашего низового аппарата в лице волисполкомов и сельсоветов. Основной работой нашего низового аппарата в этот период было точное и своевременное выполнение требований органов рабоче-крестьянской власти по проведению всякого рода ударных кампаний и сборов, связанных с необходимостью отстоять завоевания Октябрьской революции. И поскольку наша Советская Республика — страна, по преимуществу, крестьянская, то и проведение всякого рода хозяйственных мероприятий должно было осуществляться низовым аппаратом, наиболее близко стоящим к массе крестьянского населения. Сюда относятся сбор продналога, проведение трудгужповинности, мобилизаций и т. п.
Все это выполнялось, т. к. крестьянство поняло, что для победы над помещиком и генералом необходимы жертвы и лишения, и все задания Советской властью проводились с успехом, хотя в этот момент аппарат волисполкомов находился в весьма тяжелых условиях. Хозяйственной базы не было, материальное положение волостных работников было не удовлетворительно, жалование, например, членов вик'ов в массе колебалось от 5 до 15—20 руб. в месяц, а положение технического персонала было еще хуже. Конечно, при таких условиях и в обстановке гражданской войны культурно-просветительное обслуживание крестьянства было на втором плане. Но не следует думать, что крестьянство совсем не обслуживалось в этом отношении. Оно обслуживалось, но не в полной мере: поддерживались и школы и больницы, образовывались избы-читальни, освещались вопросы землеустройства и агрономии, но все это было в незначительных размерах. Потом обстановка изменилась: умолкли пушки, мы перешли к экономическому и хозяйственному строительству, — и вопрос об укреплении, развитии низового аппарата, об уточнении прав и обязанностей волисполкомов , встал в полном об'еме.
Это и выразилось в издании "Положения о Волостных Исполнительных Комитетах", утвержденного Президиумом ВЦИК 26/I—1922 г.
Согласно этого положения, права и обязанности волисполкомов подразделялись на три основных группы: а) обязанности чисто административного характера, б) хозяйственно-экономического и культурно-просветительного характера и в) обязанности по руководству работой сельсоветов. Этим законодательным актом уточнялись положения вик'а, как высшего органа власти на территории волости, указывались его структура и функции. Волисполком, по положению, состоит из 3—5 членов, из коих один является председателем, никаких отделов не образуется, а во главе основных отраслей работы стоят члены вик'ов; председатель ведает вопросами административного характера, один из членов ведает областью культурно-просветительной.
Но это положение было уже запоздавшим в момент его издания, оно оформило то, что было в период военного коммунизма и, к сожалению, не дало тех директивных указаний, на основе которых должно было итти дальнейшее развитие волости.
Кроме того, в этом положении была некоторая недоговоренность и несогласованность. В предметах ведения указывались обязанности волисполкомов, явно не выполнимые в действительности: например, "охрана лесов от расхищения", когда фактически этим делом ведали лесничие, совершенно независимые от вик'ов и подчиненные уземотделу и друг. Возлагались обязанности "по благоустройству деревень и сел", а экономической основы не подводилось, ее не было. Затем не определены были взаимоотношения волисполкомов со всеми другими учреждениями, работающими на территории волости (совхозы, агрономические пункты и т. п.).
Наконец, сама территория волостей, оставшаяся от царизма, не могла уже удовлетворить требованиям народившейся новой волостной организации. Старая волость строилась применительно к земельным условиям того времени, имела весьма неопределенное и уродливое очертание границ, после же земельной революции в деревне все это отпало, поэтому изменение волостных границ и территории волостей также остро ощущалось волостными и центральными работниками.
Всем было ясно, все чувствовали, что волисполкому далеко быть действительным хозяином волости и что об'единение всей советской деятельностью данной территории (§ 61 конституции) еще не произведено и т. п.
Кроме того, к этому моменту наступил период нэп'а с его разлагающим влиянием, поднял голову кулак, и все это еще более выпукло поставило вопрос о том громадном значении, которое имеет наш низовой аппарат.
Встал вопрос о подведении под нашу волость необходимой экономической основы, о расширении прав волостного аппарата, о приближении его к населению и о территориальном изменении самых волостей. Начнем с последнего вопроса. Еще в 1920 г. возникла мысль о необходимости проведения нового районирования всей республики. Основными административными единицами намечались: область, округ и район. Район должен был занять среднее положение между уездом и волостью и представлять из себя мелкую административно-хозяйственную единицу, построенную не только на административном, но и на экономическом принципе, территория его намечалась примерно в 30—40 тысяч населения. Намечалась собственно районная укрупненная волость.
Но в виду того, что вопрос о проведении районирования требовал длительной подготовки и изучения, а старая дробная волость с ее уродливыми границами не могла уже удовлетворить требованиям, пред'являемым к новой волости — на местах началась стихийно перестройка волостей, изменение их территориальных границ. В разных губерниях это укрупнение волостей делалось поразному, и там где укрупнение волостей делалось лишь в целях экономии средств без учета хозяйственных и экономических интересов района и населения — укрупнение не достигло цели, там же, где это укрупнение производилось с учетом этих экономических и хозяйственных особенностей, приближаясь к районированию, результаты были, несомненно, положительные.
Но в этот вопрос вскоре была внесена ясность и планомерность в связи с обсуждением вопроса о районировании на XII Партийном С'езде. который по вопросу об укрупнении волостей дал общую директиву: во-первых — "что укрупнение волостей необходимо проводить с величайшей осторожностью, с полным учетом интересов населения, что волости должны представлять собою административно-хозяйственную единицу с прикреплением волостных центров к пунктам, где сосредоточены экономические, торговые и культурные учреждения волости".
К настоящему моменту укрупнение волостей проведено почти по всей республике за исключением Астраханской губ., части Московской и Мурманской, а также некоторых автономных областей1). И, как показала практика укрупнения волостей, оно, несомненно, дало положительные результаты. Наконец, под организм нашей советской волости и ее органов был подведен хозяйственный фундамент — экономическая основа — Постановлением ЦИК'а СССР от 12 ноября 1923 г. с 1/I—1924 г. был введен волостной бюджет, при наличии которого волисполкомы могут уже самостоятельно строить свое волостное хозяйство и удовлетворять все насущные потребности крестьянского населения, а это еще более приблизит их к самой гуще крестьянства.
И действительно, мы видим, что волость последнего периода выдерживает все испытания с успехом; крестьянская трудовая масса не пошла по разлагающей линии нэп'а, она твердо сплотилась вокруг своих руководителей — Советов, куда все еще пытаются проникнуть кулаки, но в большинстве случаев безуспешно.
Волость стала на путь укрепления нашего местного хозяйства и конкретные достижения налицо; уже во многих областях деятельности вики действительно встали на путь "поднятия своей территории в культурном и хозяйственном отношении" (§61 Конституции). Вики частично охватили уже все стороны хозяйственной и культурно-просветительной деятельности.
Возьмем коммунальное хозяйство.
В пожарном деле — организуются волостные добровольные пожарные дружины, чинится и приводится в порядок инвентарь и т. п.
Дороги и мосты также чинятся и приводятся в порядок, а в некоторых местах, где волостной бюджет окреп, строятся и новые.
Заметно улучшение и в области землеустройства, и уже все меньше становится волостей, где преобладает дедовский обычай и неразрывное с ним трехполье.
Не менее энергии проявляется и в деле народного образования и медицинской помощи.
Затем следует остановиться на одном явлении, которого совершенно не знала, да и не могла знать эта дореволюционная волость, — на волостной общественности.
Наши волостные исполкомы, как основные органы государственной власти и наиболее близкие к самой толще населения, являются центром деревенской общественности.
Прежде всего, волисполкомы являются основной базой в деле осуществления смычки города с деревней. Здесь они играют, несомненно, активную роль. Они созывают собрания крестьян совместно с рабочими организациями, созывают беспартийные крестьянские конференции и т. п. Обычной и самой распространенной формой этой смычки является шефство, принимаемое рабочими, партийными и профессиональными организациями над отдельными селениями или целыми волостями. Здесь, прежде всего, надо указать на культурное значение шефства. Но иногда шефство при поддержке волисполкома оказывает и материальную поддержку деревне, выражающуюся в ремонте школ, театров, клубов, сельско-хозяйственных орудий и т. п.
Несомненно, поддержкой волостного исполкома в деле наиболее правильного направления работ пользуются и крестьянские комитеты взаимопомощи, которым волостные исполкомы оказывают и материальную помощь, предоставляя им всякого рода бесхозяйственное имущество и т. п.
Наконец, волисполкомы весьма чутко относятся ко всякого рода явлениям общегосударственного значения, требующим привлечения нашей советской общественности, вовлекая в эту общественность широкие крестьянские массы.
Сюда относятся проведение всякого рода кампаний, направленных к усилению экономической мощи и к культурному под'ему Республики: кампания по распространению хлебного займа, золотого выигрышного займа, сборы в пользу Добровольного Воздушного Флота. Помощь материнству и младенчеству и т. п.
Во всех этих кампаниях вики принимают самое активное участие, проводя совместно с волостными и сельскими ячейками РКП ряд агитационных собраний.
Кроме того, члены вик'ов выезжают в деревни, ставя все эти вопросы на расширенных собраниях и митингах, создают специальные Комиссии для этой цели с участием партийных, профессиональных и кооперативных организаций.
Большое, несомненно, значение в деле укрепления общественности и приближения населения к аппарату государственной власти имеют конференции беспартийного крестьянства, где члены волисполкомов подробно освещают свою деятельность, и где сообща намечаются дальнейшие мероприятия во всех областях волостной работы.
В настоящее время перед нами новый этап в развитии нашей советской волости, в который он сейчас вступает в связи с принятием нового положения "о волисполкомах и сельсоветах".
II сессия ВЦИК, придавая громадное значение делу укрепления нашего низового аппарата в лице волисполкомов и сельсоветов, уделила ему достаточное внимание, приняв новое положение о волисполкомах и сельсоветах.
Это положение о волисполкомах, с одной стороны, уточняет и расширяет их компетенцию, с другой, предоставляет им ряд совершенно новых прав и обязанностей.
Как было уже сказано выше, нашим волостным органам и ранее были присвоены экономические и культурно-просветительные функции, но теперь эти права уточнены и расширены.
Права волостного исполкома в области народного хозяйства значительно расширены: ему предоставлено право создания отдельных предприятий, заводов, мельниц, организация предприятий общего пользования (коммунальных и т. п.).
Все дело здравоохранения, просвещения, землеустройства и т. п. со всеми учреждениями этого рода переходят в полное непосредственное руководство волисполкомов. Весь аппарат учреждений, обслуживающих волость, переходит в полное распоряжение волисполкомов. Существовавшей в этом вопросе недоговоренности и неясности положен конец.
Далее в целях наибольшего урегулирования частного капитала, который проник в деревню — волисполкомам предоставлено право издания обязательных постановлений в области регулирования торговли в деревне, которое ранее осуществлялось губернскими и уездными органами власти.
Затем, в связи с расширением экономической базы волости, — волисполкомам предоставлены и некоторые административные права: издание обязательных постановлений и наложение взысканий в административном порядке за неисполнение постановлений губернских и уездных органов власти.
Наконец, посколько волостной бюджет уже в значительной части губерний фактически воплотился в жизнь, предоставление волисполкомам права юридического лица более, чем своевременно.
Подводя итоги достигнутых результатов в деле развития волости и укрепления волостного хозяйства к 7-й годовщине Октябрьской революции, надо сказать, что волисполкомы, как форма Советской власти на местах, несомненно, упрочились в сознании крестьянской массы, и волость, как государственная единица, значительно выросла и укрепилась как по линии административно-хозяйственной, так и культурно-просветительной.
Но сделать предстоит еще многое, районная волость с расширенными правами и обязанностями потребует в деле волостного строительства еще большего напряжения, большей четкости, твердости и планомерности в работе. И наши низовые аппараты, — волисполкомы и сельсоветы, на основе союза рабочих и крестьян и широкого вовлечения трудящихся в дело государственного строительства, несомненно, выполнят с успехом и новые стоящие перед ними задачи.
А. Чернышев.
1) По материалам административной комиссии ВЦИК.